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13.10.2015

Abgabe auf Pflanzenschutzmittel soll Einsatz riskanter Pestizide begrenzen


In Deutschland könnte - wie bereits in Dänemark, Frankreich und Schweden - eine Abgabe auf Pflanzenschutzmittel wichtige Impulse setzen, um den weiter steigenden Einsatz von ökologisch und gesundheitlich bedenklichen Pestiziden zu begrenzen. Die Abgabe trüge wirksam dazu bei, Hersteller, Händler und Anwender an den ökologischen und gesundheitlichen Folgekosten zu beteiligen. Mit ihr ließen sich Schutzmaßnahmen sowie Forschung zu alternativen Pflanzenschutzkonzepten finanzieren und ein ökonomischer Anreiz zur kosteneffizienten Reduzierung des Einsatzes von Pflanzenschutzmitteln schaffen. Zu diesem Ergebnis kommt eine aktuelle Studie des Helmholtz-Zentrums für Umweltforschung (UFZ) im Auftrag des Ministeriums für Energiewende, Landwirtschaft, Umwelt und ländliche Räume Schleswig-Holstein.

Pflanzenschutzmittel wie Herbizide, Fungizide, Insektizide und Wachstumsregler sind wichtige Hilfsmittel, um Kulturpflanzen und deren Erzeugnisse vor schädlichen Organismen zu schützen. Sie werden vor allem in der Land- und Forstwirtschaft, aber auch an Gleisanlagen, auf Wegen und Plätzen oder in Kleingärten verwendet. 2014 wurden in Deutschland über 100.000 t Pflanzenschutzmittel mit knapp 35.000 t Wirkstoffen verkauft. Seit dem Jahr 2000 ist dieser Absatz wieder erkennbar angestiegen. Neben den gewünschten Wirkungen treten zunehmend unerwünschte Wirkungen auf Umwelt und Gesundheit zu Tage. Die vorliegende Studie zeigt für Deutschland auf, wie der Einsatz von Pflanzenschutzmitteln durch ökonomische Anreize gezielt verringert und Anwender an den externen Kosten beteiligt werden könnten.

Europäisches Recht verlangt nicht nur, den Einsatz von Pestiziden zu reduzieren, sondern auch deren Eintrag in die Umwelt zu minimieren und die Nutzer an den gesellschaftlichen Kosten zu beteiligen (unter anderem in der EU-Pestizidrahmen- Richtlinie 2009/128 und in der EU-Wasserrahmen-Richtlinie 2000/60). Die seit 2014 verbindlichen Grundsätze des integrierten Pflanzenschutzes verlangen auch, dass Pflanzenschutzmittel nur bei fehlenden Alternativen und fachlicher Notwendigkeit eingesetzt werden dürfen. Auch die Bundesregierung setzt sich mit dem Nationalen Aktionsplan zur nachhaltigen Anwendung von Pflanzenschutzmitteln (NAP) ehrgeizige Ziele. So sollen die Risiken, die die Anwendung der Mittel für den Naturhaushalt mit sich bringt, bis 2023 um 30 Prozent reduziert und die Risiken für Verbraucher, Anwender und Anwohner weiter minimiert werden. Pflanzenschutzmittel und ihre Abbauprodukte können die Qualität von Böden, Gewässern und Habitaten verschlechtern sowie die Gesundheit der Anwender und Verbraucher beeinträchtigen. Welche Kosten für die Gesellschaft hierdurch entstehen, lässt sich nur schwer konkret beziffern. Denn es existieren keine Marktwerte und bestimmte Folgen - etwa der Rückgang von Bodenfruchtbarkeit und Erträgen, der Verlust von Bienenvölkern oder Erkrankungen von Menschen und Tieren - sind oft nicht eindeutig dem Pflanzenschutzmittel-Einsatz zurechenbar. Direkte Kosten fallen beispielsweise an bei der Trinkwasseraufbereitung, bei der Lebensmittelüberwachung, bei Maßnahmen zum Schutz vor Pflanzenschutzmittel sowie bei der Forschung zum Pflanzenschutz und zu Alternativen zu synthetischen Pflanzenschutzmitteln.

Eine Abgabe auf Pflanzenschutzmittel kann bei ausreichender Höhe ihren Einsatz mengenmäßig dämpfen, das Risiko für Mensch und Umwelt verringern und so die notwendige Trendumkehr bzgl. des Einsatzes von Pestiziden einleiten (Lenkungswirkung). Zu den Lenkungseffekten zählen nicht nur kurzfristige Substitutions-, sondern auch langfristige Markt- und Preiswirkungen bei Agrarprodukten. Diese können über einen permanenten Strukturwandel und das Auffinden neuartiger Lösungen eine weitere Reduzierung anregen. Bei einer Abgabe geschieht das zugleich auf kosteneffiziente und marktwirtschaftliche Weise und mit vergleichsweise geringen Verwaltungskosten. Gleichzeitig beteiligt die Abgabe die Verursacher an den gesellschaftlichen Folgekosten. Sie hilft direkt sowie über die Verwendung des eingenommenen Geldes die nationalen und europäischen Ziele zu erreichen. Zudem sei sie sowohl verfassungs- als auch unionsrechtlich zulässig, stellen die Gutachter klar.

"Ohne zusätzliche ökonomische Anreize werden die europäischen und nationalen Ziele der Pflanzenschutzpolitik nicht zu erreichen sein", betont Dr. Stefan Möckel, Jurist am UFZ und Leiter der Studie. Die Forscher schlagen konkret einen Grundabgabesatz in Hohe von 20 Euro für die maximal zulässige Aufwandmenge je Pflanzenschutzmittel pro Hektar und Jahr ("Hektar-Basispreis) vor. Denn die Aufwandmenge spiegelt die höchst unterschiedlichen Wirkintensitäten der Pflanzenschutzmittel und damit ihre Umweltgefährlichkeit am besten und einfachsten wider. Hinzu kommen spezifische Risikozuschläge, etwa für Gesundheitsgefahren oder für Haus- und Kleingartenmittel. "Auf diese Weise lassen sich sehr einfach, aber doch risikoorientiert Lenkungsimpulse setzen", erläutert System-Ökotoxikologe Prof. Matthias Liess vom UFZ. Die Abgabe sollte bei den inländischen Herstellern und Importeuren bzw. den Groß- und Einzelhandlern erhoben werden, damit diese dann die Abgabe - wie bei der Verbrauchbesteuerung üblich - auf den Verkaufspreis aufschlagen. Dadurch erfahren die Anwender der Mittel wie gewünscht ein Preissignal, und Ernteprodukte, bei deren Erzeugung besonders viele Pestizide eingesetzt werden, verteuern sich am Markt. Die Abgabe würde den Einsatz von Pflanzenschutzmitteln, der typischerweise nur wenige Prozent der landwirtschaftlichen Produktionskosten ausmacht, im Durchschnitt um rund 40 Prozent je Hektar verteuern. "Für die Landwirtschaft ist eine Abgabe in dieser Höhe insgesamt ohne Weiteres tragbar", stellt UFZ-Chefökonom Prof. Erik Gawel klar: "Sie ist in dieser Ausgestaltung verhältnismäßig und im internationalen Wettbewerb tragbar." Dies ergebe sich aus einer Abschätzung der Kostensteigerungs-, Ertragsausfall- und finalen Gewinnwirkung pro landwirtschaftlichem Betrieb.

Die möglichen Einnahmen aus der Abgabe schätzen die Forscher pro Jahr auf eine Milliarde Euro. Die Verwendung dieser Mittel sollte die Akzeptanz der Abgabe erhöhen und die beabsichtigten positiven Wirkungen für Mensch und Umwelt verstärken. Die UFZ-Forscher empfehlen eine Verwendung für mehrere Zwecke: Einerseits zur Kompensation von punktuell übermäßigen Abgabebelastungen, indem Abgabemittel in die Landwirtschaft zurückfließen, ohne die Lenkungswirkung zu gefährden. Andererseits für die Finanzierung von Maßnahmen, die Umwelt und menschliche Gesundheit vor Pestizidauswirkungen schützen. So könnten beispielsweise Landwirte in puncto Umweltschutz besser beraten, Gewässerschutzstreifen eingerichtet sowie Hecken und Gehölze in der Fläche wieder hergerichtet werden.

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Quelle: Helmholtz-Zentrum für Umweltforschung (UFZ)




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